Remélhetjük és bízhatunk benne, hogy ha a politikai nyilvánosság a törvényalkotási viták felé fordul, akkor ennek az eljárásnak a jelentősége nem csökkenni, hanem nőni fog.
Tisztelt Elnök Úr! Tisztelt Alkotmánybíró Úr! Tisztelt Főtitkár Asszony! Elnök Urak! Miniszter Úr!
Mindenekelőtt köszönöm szépen a meghívást. Elnök úr említette, hogy régi jogász családból származom. Valóban, a családomban én vagyok az első, aki azt a hibát követte el, hogy közhivatalt vállalt vagy állami szolgálatba állt. Nagyapám ügyvédként dolgozott, Édesapám is ezt a hivatást gyakorolja, bátyám büntetőbíró, tehát én vagyok az egyetlen, aki viszonylag rövid ügyvédi munka után hűtlenné váltam a jogi pályához. Akkor, amikor ezt megtettem még nem gondoltam, hogy az Országgyűlés törvényalkotási tevékenysége olyan mértékben átpolitizált, hogy ritkán beszélünk ennek jogi oldaláról és általában a politikai vonatkozásokat érintjük. Ezért is örültem ennek a felkérésnek, amely kifejezetten arról szól, hogy az Országgyűlés jogalkotási tevékenységét jogi aspektusból tekintsük át. Érdemes azt is hozzátenni, hogy a jogalkotási tevékenységben az elmúlt években alapvető változás következett be.
Mégis igaz az állítás, hogy 1990 után az Országgyűlés alkotmányos jogállásában komoly változás nem történt, viszont, az új házszabállyal az Országgyűlés belső működési rendje alapvetően megváltozott. Ha azt nézzük, hogy melyek azok a jogi normák, amelyek az Országgyűlés működését ma szabályozzák, akkor természetesen az Országgyűlés alkotmányos jogállása folytán az Alaptörvényt kell először említenünk, majd az Országgyűlésről szóló 2012. évi XXXVI. törvényt, amely a korábbi szabályozástól eltérően egységes szerkezetben rendezi valamennyi, az Országgyűlést érintő, törvényi szabályozási szintet igénylő kérdést. Ezek mellett ugyanebben a törvényben fogadta el a Ház a házszabályi rendelkezések egy részét is. Ennek oka, hogy azt a problémát nehéz volt orvosolni, hogy míg a házszabállyal kapcsolatosan jogtudományi viták folynak arról, hogy az országgyűlési képviselőkön túl a határozati forma miatt másokra nézve is kötelezőek-e a benne foglalt jogi normák – ez akár még egy mandátummal nem rendelkező miniszter esetén is felvethető –, addig a törvény mindenkire általánosan állapít meg kötelező magatartási szabályt. Ezért jött létre az a kettős szabályozási rendszer, hogy a házszabályi rendelkezések egy részét az Országgyűlésről szóló törvény részeként, más részét pedig az egyes házszabályi rendelkezésekről szóló országgyűlési határozatban fogata el a Ház. Ezt az utóbbit nevezzük határozati házszabályi rendelkezéseknek és ez szabályozza az Országgyűlés belső eljárási rendjét. A házszabályi rendelkezések így tehát 2014-től megosztva, a mindenkire kötelező szabályok tekintetében a törvényben, az Országgyűlés belső működését, eljárásait érintő kérdések vonatkozásában pedig – a korábbi gyakorlatnak megfelelően – az országgyűlési határozatban találhatóak.
Ha a szabályozás történetét nézzük, akkor meg kell állapítanunk, hogy a rendszerváltás utáni első Országgyűlés végig állandó házszabály nélkül működött. 1989 májusában fogadott el ugyanis egy olyan átfogó ügyrendmódosítást az Országgyűlés – tehát még az utolsó nem szabadon választott Országgyűlés –, amely a parlamenti munkát szabályozta, és amely szerint egyébként kisebb módosításokkal 1990-94 között az első szabadon választott törvényhozás is működött.
A 46/1994. számú országgyűlési határozat volt a rendszerváltozás utáni első átfogó házszabály. Ez elsősorban nem a törvényalkotási eljáráson változtatott, hanem a kormányzati munka ellenőrzésének módját, a Kormány beszámolási kötelezettségének formáit alakította át. Példának okáért a részben angol mintát követő azonnali kérdések szabályozását is az 1994-ben elfogadott házszabály emelte be a magyar parlamenti gyakorlatba. Ezek a mindenkori kormány ellenőrzését szolgáló lehetőségek azóta is szinte változatlan formában léteznek.
Az új, jelenleg hatályos házszabályi rendelkezéseket még a 2010-2014-es ciklus legvégén fogadta el az Országgyűlés azzal, hogy a hatálybalépést az új Országgyűlés alakuló üléséhez igazította. A változtatás lényege az a felismerés volt, hogy a politikai viták szakmai tartalma egyre inkább megszűnni látszott és a viták kizárólag a kifelé való kommunikációra szorítkoztak. Ezen alapvetően nehéz változtatni, mégis a házszabályalkotás keretei között igyekeztünk erre reagálni. A vitáknak, elsősorban a plenáris vitáknak a kifelé irányuló jellege, funkciója ma már természetessé vált és azt kell mondanunk, hogy egy demokráciában ez is fontos. Ugyanakkor amíg 1990 után időnként az embernek még volt olyan érzése, hogy az Országgyűlésben egymással szemben ülő felek megkísérlik egymást meggyőzni a saját igazukról, addig mára már ez olyan irreálisnak tűnik, hogy a siker esélytelensége a szándékot is megszüntette. Beláttuk, hogy a viták jellegén a plenáris üléseken nem tudunk változtatni és a plenáris ülések ilyetén jellege a politika vastörvényei folytán változatlan marad.
Ezzel szemben a bizottsági vitákban még maradt tere a szakmai érveknek és konstruktívabb vitáknak. Ezért gondoltuk úgy, hogy miután amúgy is hosszú ideje jogtudományi kritika tárgya, hogy a részletes vita nem az egyes módosító javaslatokról szólt a házszabályi előírások ellenére, hanem az általános vita egyfajta megismétlésévé vált, ezért a részletes vitákat az új házszabályi rendelkezésekkel bizottsági szintre rendeltük. Garanciális jelentőségű, hogy a törvényalkotási eljárás végén, a bizottsági módosító javaslatokat is tartalmazó összegző módosító javaslatról plenáris szinten folyik vita, ahol lehetőség van a bizottsági szakban felmerült vélemények plenáris keretek közötti összefoglalására. Ez az ún. második olvasatos vita a korábbi záróviták szerepét is átvette.
A szakbizottsági szintű részletes vita azt a komoly problémát hozta magával, hogy megoldást kellett találni a bizottságok különböző módosító javaslatai közötti összhang megteremtésére. Különös jelentőségű ez azért is, mert a házelnöki kijelölés mellett bármely más szakbizottság is csatlakozhat a részletes vitához. A bizottságok autonóm döntésén múlik, mely törvényjavaslatokat tárgyalják, illetve nyújtanak be hozzá módosító javaslatot. A nagyobb terjedelmű törvények esetén ez kiterjedt gyakorlat is. A központi költségvetésről szóló törvényt minden bizottság megtárgyalja, de egy-egy átfogóbb kódex is több bizottság feladatkörét érinti és több bizottság dönthet úgy, hogy tárgyaló bizottságként vitát kíván folytatni, amely után módosító javaslatot nyújthat be a törvényjavaslathoz. Ezek a bizottsági módosító javaslatok lehetnek egymásnak ellentmondóak, időnként eltérő koncepciót követve születnek, vagy akár párhuzamosságot is eredményezhetnek. Az egymásnak ellentmondó, egymással versengő szakbizottsági javaslatok közötti koherencia megteremtése elengedhetetlen. Ez helyzet tette megkerülhetetlenné a törvényalkotási bizottság létrehozását.
A törvényalkotási bizottság feladata elsősorban tehát az, hogy különböző bizottságok részletes vitát lezáró módosító javaslatai között megteremtse a koherenciát. Kiemelt jelentőségű, hogy a törvényalkotási eljárás során ez a bizottság rendelkezik utolsóként a módosító javaslat benyújtásának a lehetőségével. Ez azt is jelenti, hogy az elfogadás előtt álló törvény tartalmi módosításának utolsó lehetősége a képviselők és a Kormány számára is a törvényalkotási bizottság eljárása során biztosított.
2010 után, még az új házszabály elfogadása előtt a leginkább jogos kritikákat az ún. zárószavazás előtti módosító javaslatok – korábban is létező – intézménye és gyakorlata jelentette, valamint annak lehetősége, hogy egy törvényjavaslat módosítása útján más, a törvényjavaslatban eredetileg nem szereplő törvényeket is módosítani lehetett (túlterjeszkedés). A kritikák jogosságát jelzi, hogy ebben valóban szélsőséges példákat is lehet említeni. Példának okáért az egészségügyi törvény zárórendelkezései között a költségvetési tanácsról is rendelkezni kétségtelenül nem elegáns, de ha megnézzük, akkor 2002 után minden parlamenti többség élt ezzel – számszerűen kétségkívül eltérő mértékben. Mi ennek a gyakorlatnak is megálljt akartunk parancsolni. Az volt a cél, hogy egy törvényjavaslat kapcsán csak olyan elemekről, szabályozási kérdésekről folyhasson vita, amelyeket már az eredetileg benyújtott törvényjavaslat is érintett. Ennek megfelelően mind a belső túlterjeszkedés (a módosítani tervezett törvényen belüli, de korábban nem érintett részek módosítása), mind a külső túlterjeszkedés (a törvényjavaslatban eredetileg nem érintett törvény módosítása) alkalmazását szankcionálja az új házszabály. A belső túlterjeszkedés esetén bizonyos kivételek megengedettek, de a külső túlterjeszkedés gyakorlatilag teljes tilalom alatt áll. Külső túlterjeszkedésre nem is volt példa 2014. május 6-a az új házszabály hatálybalépését követően. A belső túlterjeszkedés komolyabb vitákra ad okot. Ebben az esetben a törvényjavaslat által megnyitott törvény olyan rendelkezéseit módosítaná a Ház, amelyet a törvénymódosítás addig nem érintett. Erre csak akkor van lehetőség, ha arra az alkotmányos szabályozás biztosítása okból, nemzetközi jogi kötelezettség teljesítése vagy a jogrendszer belső egysége miatt egyértelműen és elengedhetetlenül szükség van.
Összességében elmondhatjuk, hogy minden korábbinál lényegesen szigorúbb szabályok között működik a törvényhozás. A törvényalkotási bizottságnak pedig nem csupán a koherenciára, hanem a házszabályi rendelkezések betartására és az Alaptörvénnyel való összhang biztosítására is figyelemmel kell lennie.
A parlamenti működés szempontjából további kulcsfontosságú kérdés a kivételes eljárások gyakorlata, amely komoly jogi vitákat eredményezett. Ezek között első a házszabálytól való eltérés, amelynek elrendelésére négyötödös többséggel az Országgyűlésnek 1990 óta lehetősége van. Ez gyakorlatilag politikai konszenzust feltételez a kormánypártok és az ellenzék között. Megegyezés esetén a házszabálytól való eltéréssel bármilyen rövid idő alatt lehetőség van törvény elfogadására vagy módosítására.
Vannak azonban olyan sürgős intézkedést szükségessé tevő helyzetek, amelyekre tekintettel a Kormány egy a korábbiaknál szigorúbb házszabály mellett is mindenféleképpen fent kívánta tartani annak lehetőségét, hogy kivételes eljárásban is legyen lehetőség törvény elfogadására az ellenzék közreműködése nélkül. A hatályos házszabály szerint egy félév alatt négy esetben egyszerű többségi döntés alapján van mód egy törvényt akár két nap alatt elfogadni. Ez a korábbi házszabály alapján is lehetséges volt, az új rendelkezések annyiban szigorúbbak, hogy a lehetőségek száma csökkent, ráadásul nem ülésszakra, hanem fél évre vonatkozóan határozza meg a Házszabály. (Korábban a rendes és rendkívüli ülésszak is külön számított.) Ez az eljárás nem alkalmazható az Alaptörvény, sarkalatos törvények, nemzetközi szerződés, költségvetés vagy zárszámadás elfogadására vagy módosítására. Sarkalatos törvények és az Alaptörvény értelemszerűen nem érinthető ilyen eljárásban, valamint sem nemzetközi szerződés kihirdetésére, sem a költségvetés vagy a zárszámadás tárgyalására nem kerülhet sor kivételes eljárás keretében.
Létező kritika, hogy alkotmányos követelményt nem állapít meg a házszabály ezen eljárásokra nézve, tehát ha a kormány a kivételes eljárás alkalmazása egyedül a kormány, a kormánypártok mérlegelésétől függ. Félreértések elkerülése végett: a modern és változó világban, amelyben már csak a gazdasági kihívások is szükségessé tehetik a gyors törvénymódosítások elfogadását, szükség van ilyen eszközökre – garanciális keretek között. Nem akarom túllépni a rendelkezésemre álló hatáskört, de jelzem, hogy alkotmányos követelmény megállapítására nemcsak törvényben van lehetőség, tehát ilyen értelemben még nem tudjuk, hogy a joggyakorlat milyen formában fogja minősíteni ezeket az eljárásokat, hiszen eddig az Alkotmánybíróság kivételes eljárásokkal egyáltalán nem foglalt állást.
További változás az az új házszabályi rendelkezésekben, hogy a bizottsági szakasz jelentősége jelentősen megnőtt azzal, hogy a részletes vita a bizottságokba került. Ugyanakkor a tárgysorozatba vételről kormányzati előterjesztés esetén – a korábbiakkal ellentétben – nem kell bizottsági döntést hozni. Ez helyes döntés volt, mert a tárgysorozatba vétel gyakorlatilag automatikus döntéssé vált a kormányzati előterjesztéseknél. Érdemi vita korábban sem volt egyébként a tárgysorozatba vétel során a törvényjavaslatokról. Az indítványok napirendre vételéről az Országgyűlés a korábbi gyakorlat szerint dönt – még a köztársasági elnök általi törvénykezdeményezés esetén is, habár eddig az államfők a lehető legritkább esetben éltek ezzel. Egy példa jut most eszembe; a taxisblokádot követő közkegyelmi törvényjavaslatot Göncz Árpád köztársasági elnök terjesztette elő. Ezt akár indokolt önkritikának is tekinthetjük a részéről.
Ami a törvényhozási eljárás során alkalmazott irományokat illeti: ezen a területen a parlamenti rendszer éppen gyökeres modernizáció alatt áll. Az elektronikus benyújtás április 1. óta kötelező, így mindenki azonnal az Országgyűlés honlapján keresztül értesülhet a benyújtott indítványokról és most már az elektronikus aláírással a képviselők is élhetnek majd, tehát a gyakorlatban a cégnyilvántartásban, vagy cégeljárásokban követett rendszer most már az Országgyűlésnél is meghonosodik.
Az Országgyűlés belső struktúrája is megváltozott. A törvényhozási főigazgató-helyetteshez tartozik az a jogászi szakmai apparátus, amely a törvényalkotási bizottság munkáját segíti. 25-30 jogász támogatja a hivatal részéről a törvényalkotási bizottságot. Hála Istennek elmondhatjuk, hogy kifejezetten magas színvonalú jogi munka folyik az Országgyűlésben, amelyet valami különleges csoda folytán nem érintett az a rossz politikai gyakorlat, amely kellőképpen szétverte már a magyar közigazgatást, hogy minden kormányváltásnál mindenkit ki kell rúgni – nem csak politikai vezetés szintjén, mert ott az érthető, sőt természetes, de a közigazgatás mélyebb rétegeiben is. Az egymást követő házelnökök ilyen szempontból politikai hovatartozásra való tekintet nélkül elismerést érdemelnek Szabad Györgytől Szili Katalinon át Kövér László házelnökig. Ugyanis az országgyűlésnek van egy állandó szakmai apparátusa. Hogy ezt a gyakorlatot érdemes fenntartani, jól mutatja, hogy még a minisztériumi kodifikációs tevékenység esetén is – ha nem az Igazságügyi Minisztériumról beszélünk – előfordul, hogy alapvető kodifikációs pontosításokat az országgyűlés munkatársai végzik el.
Ami a gyorsított eljárásokat illeti, a kivételes eljárásról és a házszabálytól való eltérésről már szóltam. Ezek mellett lehetőség van ún. sürgős tárgyalásra is. Ennek elrendeléséről az Országgyűlésnek kétharmados többséggel kell döntenie. Sürgős tárgyalás esetén két hét alatt lehet egy törvényt elfogadni. A legritkább esetben fordul elő, hogy sürgős eljárás elrendelésére vonatkozó indítványról döntsön az Országgyűlés. Ennek az az egyszerű politikai oka, hogy mióta az eljárásrend ebben a formában létezik összesen nyolc hónap volt, amikor a kormánypártok kétharmados többséggel rendelkeztek. Ha szélesebb konszenzust sikerül kialakítani, akkor a házszabálytól eltérés gyakorlata adott, hogy ha pedig nem áll fenn az ellenzéki pártokkal való konszenzus lehetősége, akkor a már említett kivételes eljárás lehet alternatíva.
A költségvetés elfogadása egy másik speciális eljárás az új eljárásrend szerint. Ebben az esetben a törvényalkotási bizottság feladatát a költségvetési bizottság látja el. Ennek során az összes szakbizottságnak van szerepe, a Mentelmi és a Törvényalkotási bizottság kivételével valamennyi bizottság megtárgyalja a költségvetés tervezetét és a bizottságok által benyújtott gyakran igen komplex módosító javaslatok közötti összhang, a koherencia megteremtése a költségvetési bizottság feladata.
További külön szabályozott eljárás – csak egy példát említve a számos eljárás közül a házszabály különös részéből – a szubszidiaritás vizsgálata, amelyet a Lisszaboni Szerződés tett lehetővé. A Szerződés biztosítja a nemzeti parlamenteknek a jogot, hogy amennyiben álláspontjuk szerint nem indokolt az uniós szintű szabályozás, mert azt nemzetállami hatáskörben jobban lehet szabályozni és egyébként a Lisszaboni Szerződés sem telepíti ezt az Európai Unióhoz, akkor uniós szinten kezdeményezze a szubszidiaritás vizsgálatát. Ez új és még nem kellően kihasznált dimenziót ad a parlamenti diplomáciának, hiszen a szubszidiaritási vizsgálat akkor veszi kezdetét, hogyha az Európai Unió tagállami törvényhozásainak több mint fele, vagy pedig legalább hét parlament kezdeményezi. A két eljárás közötti különbség, hogy ha a parlamentek több, mint fele kezdeményezi, akkor blokkolja (a leginkább az Európai Bizottság általi) jogalkotási indítványt. Ha több mint hét parlament dönt erről, tehát a tagállamok egynegyede határoz így, abban az esetben a Bizottságnak indokolt véleményt kell megfogalmazni, amelyben bemutatja a közösségi szintű szabályozás szükségességének okait.
Az ülésezési rendről érdemes talán még beszélni. Ami 1998 és 2002 között még nagyon komoly belpolitikai vitákat eredményezett, abban ma már szinte hallgatólagos konszenzus van. Kimondott konszenzus nem jellemzi a magyar politikát, így már a hallgatólagos is eredmény. Az, hogy kéthetes munkarendben dolgozik az Országgyűlés, annyit jelent, hogy változatlanul minden héten van ülés, azonban napirendet két hétre fogad el a Ház és a plenáris ülés jellemző feladatai megoszlanak a két hét között. Az ellenzék ellenőrzési lehetőségei; az interpelláció, az azonnali kérdés, és a kérdés továbbra is a korábbiakhoz hasonló időtartamban áll a képviselők rendelkezésére, ugyanakkor az interpellációk egyik héten kétszeres időtartamban zajlanak, míg a másik héten pedig a kérdések és az azonnali kérdések hangozhatnak el. Ez azt is lehetővé teszi, hogy az Országgyűlésnek határozatképességet csak minden második héten (a kéthetes munkarend szerinti első heteken) kell biztosítania. Ez az egyéni választókerületi képviselőkre tekintettel szerintem bölcs döntés volt. Ráadásul a részletes vitának a bizottsági szintre kerülése is indokolja az új munkarendet.
Az Országgyűlés törvényalkotási tevékenységét megítéli a jogtudomány és megítélik a választópolgárok is. A politikai viták színvonala a választások eredményeképpen megválasztott képviselőktől függ. Ilyen értelemben tehát a politikai viták minőségének meghatározása is a választópolgárok kezében van és kétségkívül azt látjuk, hogy 1990 óta a parlamenti viták jelentősége az éppen aktuális házszabályi rendelkezésektől függetlenül nem nőtt, hanem csökkent. Örömteli lenne, ha ebben olyan változás következne be, amely a jelenleginél is érdemibb vitára kényszerítené a parlamenti képviselőket és bizottságokat. Azt is hozzá kell azonban tenni, hogy azok a parlamenti tudósítások, amelyek még 1990 után is érdemben tárgyaltak vitákat, részleteztek képviselői felszólalásokat, reflektáltak az Országgyűlésben elhangzottakra, fájóan hiányoznak és ez az egyik oka annak, hogy a képviselők jelentős része az nem érzi úgy, hogy egy expozé vagy egy vezérszónoki felszólalás esetén vagy akár egy bizottsági vita során érdemes hosszan érvelnie az igaza mellett.
Nyilván minden parlamenti fórum és minden parlamenti vitalehetőség elsősorban a mindenkori ellenzéknek biztosítja azt a terepet, ahol a nyilvánosság előtt fogalmazhat meg kritikákat a Kormány felé egy adott törvényjavaslattal kapcsolatosan. Úgy látom, hogy a másik (ellenzéki) oldalon ülve adott esetben ezeket a lehetőségeket a házszabályi keretek között lényegesen hatékonyabban is ki lehetne használni, mint ahogy ez a mai gyakorlatban napról napra látható és megtapasztalható.
Természetesen a világon mindenhol növekszik a kormány jelentősége és súlya a törvényalkotásban. A kormány rendelkezik azzal a szakmai apparátussal, amely a különböző szakterületeken ágazatokban biztosítja számára a szabályozási monopóliumot. A törvény elfogadásánál az Országgyűlés nem nélkülözhető, de az országgyűlési képviselők a laikus elemet jelentik a törvényhozási eljárásban. Ezzel kapcsolatban azt látjuk, hogy ilyen értelemben a kormányzati kezdeményezések súlya, sőt most már száma is a korábbi rend szerint állt helyre. Amíg 2010 és 2012 között nagyon nagy számban voltak egyéni képviselői indítványok, addigra mára már több, mint 80 százaléka a benyújtott törvényjavaslatoknak a kormánytól származik. Érdekes módon a bizottsági törvényjavaslat benyújtás ciklusról ciklusra folyamatosan csökken. Az előző 2010 és 2014 közötti parlamenti ciklusban az egyetlen nagy jelentőségű törvény, amelyet bizottság terjesztett elő, az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat volt.
Megpróbáltam ma itt egy olyan rövid összefoglalást adni parlamenti jogalkotás új szabályairól, amely a jogalkotásban közvetlenül nem érintett jogi hivatásrendek által alkalmazott végtermék, az elfogadott törvények születésénél jelen lévő garanciális elemeket mutatja be, amelyek egy demokratikus jogállam működésének alapfeltételei.
Remélhetjük és bízhatunk benne, hogy ha a politikai nyilvánosság a törvényalkotási viták felé fordul, akkor ennek az eljárásnak a jelentősége nem csökkenni, hanem nőni fog. De ez már egy olyan terület, ami átvezet a nyilvánosság, tájékoztatás és a közjog közötti összefüggések világába, ami pedig az én előadásomat és felkérésem kereteit szétfeszítené.
Köszönöm szépen a figyelmet.
